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Gut verfasst?
Wie das Parlament zum Gesetzgeber wird

27.02.2026

Gut verfasst?
Wie das Parlament zum Gesetzgeber wird

Zu sehen ist ein Banner vom Newsletter mit dem Beiträger Jörg Phil Friedrich

In seiner neuen Kolumne „Gut verfasst?“ richtet Jörg Phil Friedrich den Blick auf das Grundgesetz und die Frage, wie belastbar es angesichts heutiger Herausforderungen noch ist. Er möchte damit einen offenen Diskurs anstoßen: Was trägt am Grundgesetz unverändert – und wo sehen wir als Gesellschaft Anlass, über Präzisierungen oder Weiterentwicklungen nachzudenken? Die Reihe lädt dazu ein, sich wieder intensiver mit unserem Grundgesetz zu beschäftigen.

Ein Beitrag von Jörg Phil Friedrich

Die Unzufriedenheit mit den verfassungsmäßigen Institutionen der Republik ist groß. Eine Reform scheint dringend geboten. Allerdings steht sie vor dem Dilemma, dass staatstheoretische Konzepte einer guten republikanischen Verfassung mit den öffentlichen Erwartungen an das Zusammenspiel der Institutionen im Widerspruch stehen. Will man, dass eine neu gestaltete Verfassung tatsächlich, wie es Artikel 146 des Grundgesetzes fordert, „von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen“ wird, muss man die Vorstellungen dieses Volkes von einer wünschenswerten Struktur des Staates mit den theoretischen Konzepten einer demokratischen Republik in Übereinstimmung bringen.

Herausforderung Gewaltenteilung

Die zentrale Herausforderung dabei dürfte die Gewaltenteilung sein, insbesondere die zwischen Legislative und Exekutive, und dabei insbesondere die Rolle des Parlaments. In Deutschland kommt als besondere Schwierigkeit der Föderalismus und damit die Gewaltenteilung zwischen Bund und Ländern hinzu. Das wird in einem späteren Beitrag zu diskutieren sein. Hier soll es zunächst um den einfachen Fall der Teilung der Macht zwischen Bundestag und Bundesregierung gehen.

Tatsache ist, dass der Bundestag als Legislative in Deutschland fast keine eigenständige Macht besitzt. Schaut man in andere Republiken, die sich ebenfalls am Modell der Gewaltenteilung orientieren sollten, sieht die Situation oft ähnlich aus. Konzentrieren wir uns hier auf die Situation in Deutschland. Die Abhängigkeit des Bundestages von der Bundesregierung ist bereits im Grundgesetz angelegt, wird aber durch die Vormachtstellung der Parteien und ihrer Machthierarchien innerhalb der Institutionen verstärkt und zementiert.

Was ist die Aufgabe des Bundestages?

Das Grundgesetz drückt sich um eine klare Festlegung zur Aufgabe des Bundestages. In 15 Artikeln wird alles Mögliche zum Bundestag festgelegt. Man erfährt, dass er gewählt wird, für wie lange, wann er zusammentritt. Man erfährt, dass er einen Präsidenten, Stellvertreter und Schriftführer wählt und sich eine Geschäftsordnung gibt, dass er öffentlich verhandelt und dass es Berichte gibt. Die erste Aufgabe, die genannt wird, ist die Wahlprüfung. Der Bundestag kann die Anwesenheit von Regierungsmitgliedern „verlangen“, hingegen hat die Regierung das Recht, an seinen Sitzungen teilzunehmen.

Es folgt eine Aufzählung von verschiedensten Ausschüssen, die der Bundestag bildet, außerdem hat er einen Wehrbeauftragten. Schließlich erfährt man auch noch, dass Menschen, die sich um einen Sitz im Bundestag bewerben, Anrecht auf Urlaub haben.

Was man in dem ganzen Abschnitt des Grundgesetzes über den Bundestag nicht findet, ist die Aussage, dass er der Gesetzgeber sei. Dabei wäre es, wenn das Grundgesetz es mit der Gewaltenteilung ernst meinen würde, notwendig, gleich im Artikel 38 zu beginnen mit

„Der Bundestag ist der Gesetzgeber des Bundes. Er initiiert, verhandelt und beschließt die Bundesgesetze, die für die Bundesregierung und für die Rechtsprechung verbindlich sind“.

Stattdessen hat das Grundgesetz einen langen Abschnitt über die Gesetzgebung des Bundes, in dem der Bundestag allerdings nur eine untergeordnete Rolle spielt. Zwar kann aus seiner Mitte auch die Initiative für neue Gesetze kommen, dieses Recht haben aber auch Regierung und Bundesrat, und es ist bemerkenswert, dass sehr genau und kleinschrittig beschrieben wird, wie mit den Gesetzesvorlagen der Regierung und denen des Bundesrates umzugehen ist, eine entsprechende Anweisung hinsichtlich der Vorlagen ausgerechnet des Bundestages aber fehlt.

Natürlich ist es sinnvoll, dass auch die Regierung und der Bundesrat, der ja die Vertretung der Landesregierungen beim Bund ist, Vorschläge für Bundesgesetze machen können. Diese wären dann aber, wenn wir Gewaltenteilung ernst nähmen, direkt dem Bundestag vorzulegen, der sie dann in eigener freier Entscheidung verhandelt.

Das Problem der Richtlinienkompetenz

Eine weitere Festlegung, die die Gewaltenteilung faktisch aushebelt, ist die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Im Artikel 65 des Grundgesetzes heißt es: „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung“. Nicht festgelegt ist, was zur „Politik“ gehört. Ist die Gesetzgebung Teil der Politik oder findet die Politik im Rahmen der vorgegebenen Gesetze statt? Letzteres wäre der Fall, wenn eine klare Gewaltenteilung zwischen gesetzgebender Legislative und praktische, konkrete Politik umsetzender Exekutive bestünde.

Tatsächlich ist es aber umgekehrt. Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers wird so interpretiert, dass dieser oder seine Minister, eben die Bundesregierung, bei Bedarf Gesetze „beschließen“ (so auch oft der Wortlaut in den Medien), die dann durch den Bundestag nur noch bestätigt werden.

Was erwartet das Volk und die Öffentlichkeit?

An dieser Stelle muss nun spätestens auf das Dilemma zurückgekommen werden, das am Anfang dieses Textes genannt wurde. Schaut man sich nämlich die öffentliche Diskussion und private Meinungsäußerungen im Alltag oder in den Medien an, gewinnt man den Eindruck, dass dort keineswegs eine Stärkung der Gewaltenteilung, insbesondere eine Stärkung des Parlaments als Ausweg aus der Dysfunktionalität und für die Beseitigung der Unzufriedenheit mit dem politischen Betrieb gesehen wird. Es ist paradox: Gerade das Parlament, das vom Volk unmittelbar gewählt worden ist und das dieses Volk im politischen Prozess als Gesetzgeber vertreten soll, wird eher als überflüssig, im besten Fall als Hemmnis für politische Vorhaben und die Umsetzung notwendiger Maßnahmen wahrgenommen.

Würde das Volk, wenn es sich eine Verfassung geben würde, tatsächlich mehr Gewaltenteilung wollen? Einmal abgesehen von den sozialphilosophischen Problemen, die diese Frage aufwirft, wie man sich den Willen des Volkes, bestimmte Verfassungsgrundsätze zum Staatsaufbau anzustreben, vorstellen soll – die allgemeine Stimmung im gesellschaftlichen Alltag und in der Öffentlichkeit ginge wohl eher in Richtung einer starken, frei handelnden Regierung mit einem energischen und ungebundenen Kanzler an der Spitze, als dass ein Parlament gewünscht wäre, das in schwierigen Aushandlungsprozessen Gesetzesvorhaben entwickelt und darüber beschließt, auf deren Basis die Exekutive dann konkrete politische Einzelentscheidungen trifft.

Knapp acht Jahrzehnte parlamentarische Republik in Deutschland, Jahrzehnte der medialen Begleitung und der öffentlichen Diskussion über politische Prozesse in westlichen Demokratien haben keineswegs dazu geführt, dass die Bevölkerung sich eine starke Gewaltenteilung mit einem selbstbewussten Parlament wünscht, welches Vorgaben und Grenzen für die Arbeit der Exekutive setzt. Vielmehr wird der parlamentarische Streit als entbehrlich angesehen, als störend, und wenn er politische Prozesse gar verzögert, kann den Abgeordneten die vereinigte Kritik von Medien und Stammtisch gewiss sein. Statt es gutzuheißen, wenn das Parlament die Regierung in die Schranken weist, erwartet man, dass die Regierung zusammen mit den Führungskräften der Parteien ihre Parlamentarier diszipliniert.

Das ist zwar absurd, denn man muss sich fragen, wofür wir dann eigentlich überhaupt ein Parlament und nicht einfach direkt einen Bundeskanzler oder vielleicht noch eine Machtverteilung im Kabinett per Wahlen bestimmen – aber Medien und Volk achten offenbar am wenigsten diejenigen, die ihre unmittelbaren Vertreter im politischen Aushandlungsprozess sein sollen – die Abgeordneten des Parlaments.

Das jüngste Beispiel – auch wenn es nicht den Bundestag und die Bundesrepublik betrifft – sind die Reaktionen in der Öffentlichkeit und in der Gesellschaft auf die Abstimmung des Europäischen Parlaments zum Mercosur-Abkommen. Kaum jemandem scheint die Entscheidung der Abgeordneten, immerhin der einzigen durch direkte Wahlen legitimierten Vertreter der Bevölkerung, zu denken gegeben zu haben. Breite Unterstützung hingegen fanden die Ablehnung und die kritische Zurückweisung der Parlamentsentscheidung durch Parteifunktionäre und Vertreter der Exekutive.

Man scheint in der Gesellschaft nach acht Jahrzehnten parlamentarischer Republik keineswegs daran interessiert zu sein, dass ein funktionierendes Parlament die Spielregeln der Politik aushandelt und bestimmt, nach denen sich die Regierung zu richten hätte. Man will einen reibungslos funktionierenden Entscheidungs- und Machtapparat, kritisiert durch Medien und im Notfall alle paar Jahre durch Wahlen loszuwerden.

Gewaltenteilung und Effizienz

Eine Diskussion um eine bessere Verfassung des Landes, die den Anspruch, ein demokratisch akzeptables Machtgefüge zu sichern, auch einlösen kann, muss also nicht nur dafür argumentieren, dass die Gewaltenteilung gestärkt und damit Macht von Einzelnen begrenzt würde, sondern auch zeigen, dass eine Gewaltenteilung ebenso effektiv sein kann oder sogar noch effektiver als eine parteienstaatliche Machtpyramide, in der die Parteispitzen via Koalitions- und Fraktionsdisziplin ihre politischen Vorstellungen durchsetzen und in der Parlamente nicht viel mehr sind als Kanzlerwahlvereine, bei denen der Souverän die Zusammensetzung definieren und damit alle paar Jahre bestimmen kann, welche von 2–3 Personen in den nächsten vier Jahren einem kleinen Kreis von wenigen Dutzend Menschen vorsteht, die die Politik im Staate machen.

Eine solche Effektivität wäre zu gewinnen, indem in der Verfassung möglichst klar gesagt wird, was durch ein Gesetz und mithin durch das Parlament, und was durch Verordnungen und Durchführungsbestimmungen, also durch die Regierung festgelegt wird. Heute ist es so, dass die Regierung über diese Frage weitgehend willkürlich bestimmt. Manche Vorhaben legt sie dem Parlament vor – weitgehend sicher, dass die „Regierungskoalition“ zustimmt, anderes wird als Verordnung frei entschieden. Dem Souverän können die genauen Regeln, wonach etwas ins Gesetz kommt und der Abstimmung im Bundestag bedarf, fast egal sein, weil die meisten Gesetze ohnehin, wie ja auch die Sprachregelung ist, „im Kabinett beschlossen“ werden.

Dadurch, dass sich die Regierung derzeit eine Unmenge von Vorschriften durch das Parlament bestätigen lässt, entsteht der Eindruck, dass die Abgeordneten eigentlich heillos davon überfordert wären, sich mit jedem einzelnen Gesetzesinhalt eingehend zu befassen und dass sie ohnehin Vertrauen haben müssten, dass die Vorlagen der Regierung, meist vorbereitet in den Ministerien, korrekt und notwendig sind. Erstaunlicherweise wird dann wiederum dem Bundesverfassungsgericht zugetraut, die gesetzlichen Regelungen im Detail zu verstehen und ihre Verfassungsmäßigkeit prüfen zu können.

Eine Verfassung, die Gewaltenteilung und Effektivität sichern will, muss festlegen, dass Gesetze den allgemeinen Fall im Grundsatz regeln, und zwar auf eine Weise, dass Abgeordnete mit entsprechender Beratung durch Experten wirklich in der Lage sind, diese Grundsätze, aber auch ihre Auswirkungen auf bekannte Anwendungsfälle zu verstehen. Diese Grundsätze sind es, über die ein Parlament diskutieren und deren Ausgestaltung es festlegen muss, und zwar so, dass die Abgeordneten ihren Wählern gegenüber wiederum Sinn und Zweck der Gesetzesinhalte verständlich machen und dass sie in der Diskussion mit den Wählern Akzeptanz oder Ablehnung überprüfen können.

Zu den Rahmenbedingungen, die das Parlament via Gesetz festzulegen hätte, gehört zudem das Budget, das der Regierung für die einzelnen Politikbereiche zur Verfügung stehen sollte. Es mag weitere Entscheidungen geben, die von strategischer oder umfassender Bedeutung sind, über die das Parlament entscheiden sollte, das soll hier nicht im Detail ausgeführt werden. Eine Verfassung muss auch in dieser Frage hinreichend offen formuliert sein, zugleich aber Leitlinien festlegen: Das Parlament entscheidet über die allgemeinen, langfristigen, grundsätzlichen Rahmenbedingungen und Ziele der Politik, in einer Weise, die der interessierten Bevölkerung und Öffentlichkeit verständlich gemacht werden kann und über die in der Gesellschaft geurteilt werden kann.

Alles andere, also die Anwendung auf die konkrete politische Situation, auf die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Gegebenheiten, gehört in die Zuständigkeit der Regierung und kann dann auch der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers unterworfen werden. Dass diese sich im Rahmen des gesetzlich durch das Parlament Vorgegebenen bewegt, sollten die für einen Politikbereich zuständigen Bundesgerichte überprüfen können, etwa auf Antrag des Parlaments oder politischer Interessenvertretungen.

Eine so gefasste Gewaltenteilung vereinbart Machtkontrolle mit Effizienz. Denn im Rahmen der Gesetze kann die Regierung über alle Fragen der konkreten gesellschaftlichen Gegenwart frei entscheiden. Wo sie eine Änderung der Gesetze wünscht, kann sie das beim Parlament beantragen, welches darüber berät und entscheidet. Im Übrigen aber laufen die Prozesse der Gesetzgebung und der konkreten praktischen Alltagspolitik parallel und ungestört voneinander. Das Parlament nimmt Impulse aus der Gesellschaft und aus der Politik auf, die die Änderung, Neufassung oder auch Streichung gesetzlicher Regelungen erfordern, berät diese und verabschiedet gegebenenfalls die nötigen gesetzlichen Regelungen. Die Regierung gestaltet im Rahmen dieses Regelwerks konkrete Politik.

Die Rolle der Parteien

Voraussetzung einer tatsächlichen Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung ist natürlich die Unabhängigkeit und Stärke der Abgeordneten, die keiner Disziplinierung durch ihre Parteiorganisation unterworfen sein dürfen. Deshalb ist in einer neuen Verfassung genauer zu regeln, was unter der Mitwirkung der Parteien bei der Willensbildung des Souveräns zu verstehen ist.

Zu den Gewohnheiten und Selbstverständlichkeiten des politischen Systems in der deutschen Republik gehört es, dass die Wähler keine Personen, sondern Programme wählen wollen. Parteien stehen für solche Programme, die sich teilweise überschneiden und die nie genau das abdecken, womit sich ein einzelner Wähler identifizieren kann. Die Wahlentscheidung für ein Parteiprogramm bleibt immer Kompromiss. Auch der einzelne Kandidat, der auf der Liste einer Partei steht, wird das Programm seiner Partei nie vollständig gutheißen. Die Idee der Listenbildung ist, dass man Leute zusammenbekommt, die unterm Strich mit dem Programm genauso gut übereinstimmen wie die Wähler. Ein Wahlkampf sollte das deutlich machen, sodass die Wähler in ihrer Entscheidung den Kompromiss in der Liste, für die sie sich entscheiden, abgebildet sehen.

Es mag bessere Verfahren geben, letztlich eine Zusammensetzung des Parlaments zu bekommen, die der Vielfalt der Ansichten, Präferenzen und Meinungen des Souveräns einigermaßen entspricht, aber es gibt kein ideales Verfahren. Wichtiger als das Wahlverfahren ist deshalb die tatsächliche Freiheit der Abgeordneten nach der Wahl, die dazu führt, dass tatsächlich die Vielfalt des Souveräns vertreten wird und nicht die Reduktion auf die politischen Vorhaben und Ideen von ein paar wenigen Parteiführern.

Fraktions- und Koalitionsverbot

Deshalb muss die Verfassung, aus der Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte lernend, ein absolutes Fraktions- und Koalitionsverbot festschreiben. Nur so ist die Freiheit des Abgeordneten möglich. Zudem sollte sie festlegen, dass die Abstimmungen im Normalfall geheim sind, zumindest sollten sie auf Antrag einer anonymen ausreichenden Minderheit geheim sein. Man könnte gegen dieses Gebot einwenden, dass die Wähler wissen wollen, wer für oder gegen welches Gesetz gestimmt hat. Die Notwendigkeit einer tatsächlichen Freiheit des Abgeordneten sollte aber höher stehen als diese Information, zumal die Abgeordneten gegenüber ihren Wählern rechenschaftspflichtig sind und im Nachhinein befragt werden könnten.

Wäre so ein Parlament ganz ohne Fraktionen und Koalitionen arbeitsfähig? Womöglich könnte man für bestimmte Zwecke, etwa für die Entsendung von Abgeordneten in Ausschüsse oder die Besetzung des Parlamentspräsidiums, unmittelbar nach der Wahl so etwas wie disjunkte Abgeordnetengruppen zulassen, die sich auch nach Parteizugehörigkeit bilden könnten. Ansonsten, wenn es um konkrete Gesetzesvorhaben ginge, wäre ein Verbot von Fraktionen und Koalitionen eher im Sinne der Effektivitätssteigerung hilfreich. Man denke an die Entscheidung des Parlaments zum Wehrdienst. Hier wäre eine Mehrheit im Bundestag für ein klares Gesetz längst möglich gewesen, wenn das Parlament ohne Koalitionsabgrenzung nach einem Konsens unter konservativen, grünen und sozialdemokratischen Abgeordneten gesucht hätte.

Details einer effektiven Parlamentsarbeit ohne Koalition, von der Kanzlerwahl über die Arbeit bestimmter Ausschüsse bis zur Arbeitsteilung zwischen den Abgeordneten, die für bestimmte Politikbereiche eine Expertise haben und denen, die eher Laien sind und auf die Arbeit von Kollegen vertrauen, müssen noch durchdacht werden. Was sich daraus für eine gute Verfassung ableiten lässt, wäre Gegenstand weiterer Diskussionen. Hier sollte zunächst plausibel gemacht werden, dass eine echte Gewaltenteilung zwischen einem Parlament, in dem sich jeder Abgeordnete tatsächlich als Vertreter des Souveräns und nicht als diszipliniertes Partei- und Fraktionsmitglied versteht, und einer Regierung, die die praktische, konkrete Alltagspolitik gestaltet, möglich ist und zugleich der Forderung nach Effektivität genügen kann.

 

Über den Autor

Jörg Phil Friedrich studierte zuerst Physik und Meteorologie und später Philosophie. Er ist Diplom-Meteorologe und Master of Arts in Philosophie. Heute arbeitet er zu Fragen der Religionsphilosophie, der Wissenschaftsphilosophie und der politischen Philosophie. Von Jörg Phil Friedrich erschien zuletzt: Republik in der Krise. Was eine lebendige Demokratie ausmacht. Claudius 2025.

Kolumne Gut verfasst?
In seiner neuen Kolumne „Gut verfasst?“ möchte Jörg Phil Friedrich dazu anregen, das Grundgesetz vor dem Hintergrund aktueller Herausforderungen neu zu bedenken und öffentlich zu diskutieren.

 

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