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Gut verfasst?
Der Bundesrat als Senat

30.04.2026

Gut verfasst?
Der Bundesrat als Senat

Zu sehen ist ein Banner vom Newsletter mit dem Beiträger Jörg Phil Friedrich

In seiner neuen Kolumne „Gut verfasst?“ richtet Jörg Phil Friedrich den Blick auf das Grundgesetz und die Frage, wie belastbar es angesichts heutiger Herausforderungen noch ist. Er möchte damit einen offenen Diskurs anstoßen: Was trägt am Grundgesetz unverändert – und wo sehen wir als Gesellschaft Anlass, über Präzisierungen oder Weiterentwicklungen nachzudenken? Die Reihe lädt dazu ein, sich wieder intensiver mit unserem Grundgesetz zu beschäftigen.

Ein Beitrag von Jörg Phil Friedrich

Diese Kolumnenserie geht von der Einsicht aus, dass die Unzufriedenheit der Bevölkerung mit den politischen Institutionen der Republik wächst. Dies dürfte wenigstens zum Teil, so ist die daran anschließende These, am Zustand der Institutionen selbst liegen, welcher dazu führt, dass die Bürger sich, ihre politischen Stimmungen und gesellschaftlichen Meinungen nicht repräsentiert oder vertreten sehen. Umgekehrt führt das fehlende Vertrauen in das politische Personal aber auch dazu, dass die Repräsentanten keinen Weg finden, ihre politischen Absichten und Ziele, das, was sie für notwendig halten, plausibel und überzeugend an ihre (möglichen) Wähler zu vermitteln.

 

Zum methodischen Ansatz dieser Reihe

Man könnte diese Entwicklungen in einer allmählichen und nun manifest werdenden Deformation der politischen Institutionen gegenüber ihrer ursprünglichen Anlage und verfassungsmäßigen Bestimmung suchen – Stichwort „parteienstaatliche Überformung des Institutionengefüges“ (so etwa Peter M. Huber) – und fordern, dass die Institutionen sich wieder auf ihren vom Grundgesetz vorgegebenen Zweck besinnen. Man kann aber auch, und das ist das Anliegen dieser Kolumnenreihe, der Vermutung nachgehen, dass die Deformationen bereits in der Verfassung angelegt sind oder zumindest durch die ursprüngliche Anlage im Verfassungstext bereits möglich oder sogar wahrscheinlich werden. Dann ist zu fragen, wie denn ein Verfassungstext aussehen könnte, der aus dieser Erfahrung lernt und die beobachteten Deformationen unwahrscheinlicher macht.

Deshalb ist es auch nicht hilfreich, darauf hinzuweisen, dass es doch eine Menge staats- und verfassungsrechtlicher Lehrbücher und Kommentare gibt, die zeigen, dass eine optimale Struktur einer parlamentarischen Republik mit dem Grundgesetz sowohl intendiert als auch möglich wäre und dass das Grundgesetz bei wohlwollender wissenschaftlicher Interpretation den Ansprüchen der repräsentativen Demokratie genügte. Die Gegenwart liefert genug Hinweise darauf, dass die real existierende Republik dies nicht schafft, sodass die Suche nach Elementen einer Verfassung, die dies besser ermöglicht, legitim ist.

 

Stärkung der Repräsentation

In der ersten Folge ging es deshalb um die Stärkung des Bundestages als der einzigen direkt gewählten Vertretung der Bürger auf Bundesebene. Die Abgeordneten zu stärken, sodass die Wähler in ihnen Personen erkennen, die tatsächlich nach ihrem eigenen Gewissen zur politischen Willensbildung beitragen, indem sie aktiv und individuell am Prozess der Initiierung, Aushandlung und Beschluss von Bundesgesetzen teilnehmen, wäre ein Weg, den Bürgern den Gesetzgebungsprozess als Handeln ihrer Vertreter glaubwürdig zu machen. Das würde nicht bedeuten, dass der „Volkswille“ unmittelbar Gesetz würde. Abgeordnete sind nicht den Wünschen ihrer Wähler verpflichtet, sie sollen diese zwar kennen und berücksichtigen, sie sollen im Wissen um die Wünsche, Ängste, Sorgen und Hoffnungen ihrer Wähler entscheiden, ihre Entscheidung entsteht aber natürlich aus ihrem eigenen Abwägungs- und Erkenntnisprozess in der Sache – eine Entscheidung, die sie schließlich ihren Wählern gegenüber vertreten können.

Allerdings wählen die Bürger in der Bundestagswahl keine Personen, sondern politische Programme, die von Parteien formuliert werden und mit denen sich sowohl die Wähler als auch die Kandidaten einer Partei mehr oder weniger genau identifizieren. Weder eine Wählerin noch eine Politikerin, die fürs Parlament kandidiert und sich einer Partei anschließt, wird exakt mit dem Programm übereinstimmen. Die Kandidaten sollten im besten Fall das mögliche Spektrum der Bürger, die sich für ein Programm entscheiden können, halbwegs abbilden. So würde sichergestellt, dass im Parlament dann, auch wenn es aus nur wenigen Listen von Parteien gebildet wird, das Spektrum legitimer politischer Standpunkte zu allen Sachfragen von der Außen- und Verteidigungspolitik bis zur Sozialpolitik ungefähr entsprechend ihrer Verteilung in der Bevölkerung abgebildet ist.

Gegenwärtig ist der Bundestag auf Bundesebene das einzige Verfassungsorgan, das durch die Wahlbevölkerung direkt gewählt wird, wobei selbst diese Wahl durch die vorherigen innerparteilichen Aufstellungsprozesse für die Kandidatenlisten eine indirekte Komponente erhält, die es den Wählern schwer macht, die Abgeordneten tatsächlich als ihre Repräsentanten und nicht eher als die Repräsentanten der jeweiligen Partei anzusehen. Alle weiteren Personen in den Verfassungsorganen sind nur indirekt demokratisch legitimiert. Das ist keineswegs typisch für demokratisch verfasste Länder, im Gegenteil. Unter den großen westlichen parlamentarischen Republiken bildet Deutschland hier eher die Ausnahme. In den USA werden der Präsident, das Repräsentantenhaus und der Senat direkt gewählt. In Italien und Spanien gibt es jeweils ein echtes Zwei-Kammern-System, in dem ein Abgeordnetenhaus und ein Senat direkt gewählt werden. In Frankreich werden der Präsident und die Nationalversammlung direkt gewählt. Einzig in Großbritannien ist die Repräsentanz der Wähler in den Verfassungsorganen ähnlich schwach wie in Deutschland, was dort allerdings der monarchischen Tradition geschuldet ist.

 

Bundesrat: Legislative oder Exekutive?

Der deutsche Bundesrat ist in seiner derzeitigen Verfasstheit, die er vom Reichsrat der Weimarer Republik übernommen hat, streng genommen kein Teil der Legislative, sondern ein Vertretungsorgan der Länder-Exekutive. Er soll die Länderinteressen auf der Bundesebene vertreten. Seine Mitglieder sind die Regierungen der Länder. Nimmt man eine Gewaltenteilung zwischen der Legislative, die in Vertretung der Bürger den Gesetzgebungsprozess betreibt und verantwortet, und der Exekutive, die auf Basis der Gesetze tägliche Politik macht und entscheidet, ernst, dann müsste ein Bundesrat, der an der Gesetzgebung beteiligt ist, nicht von den Landesregierungen, sondern von den Landesparlamenten oder direkt von den Bürgern der Länder bestimmt werden.

Traditionell soll in einem Zwei-Kammern-System die zweite Kammer dafür sorgen, dass die dünn besiedelten Regionen und die kleinen Regionen mit geringer Bevölkerungszahl nicht von den bevölkerungsreichen Regionen dominiert werden. Das würde geschehen, wenn es nur eine Kammer gäbe, in der die Verteilung der Abgeordneten nach Wahlkreisen zusammengesetzt ist, die hinsichtlich der Bevölkerungszahlen je gleich stark sind. Urbane Regionen sind dann mit mehr Abgeordneten im Parlament vertreten als kleine Einheiten oder ländliche Gegenden. Vor allem in föderalen Staaten dient dann die zweite Kammer dazu, die Interessen dieser Einheiten zu Gehör zu bringen.

Aufgrund der parteienstaatlichen Überformung der Institutionen im Zusammenhang mit der Bildung von Parteienkoalitionen, die im Parlament die Regierungsvorhaben durchsetzen, hat sich die Praxis in Deutschland von dieser Idee allerdings weit entfernt. Zumeist kommt es nun darauf an, ob die Parteien der Koalition, die die Bundesregierung diszipliniert stützen, auch im Bundesrat eine Mehrheit haben. Ist das der Fall, wird weitgehend störungsfrei durchregiert. Ist es nicht so, kann die Bundestags-Opposition über den Bundesrat die Bundesregierung blockieren oder zu Kompromissen zwingen.

Das könnte man zunächst als ganz legitimen Teil des demokratischen Aushandlungsprozesses sehen. Trends bei der Änderung des Wählerwillens können sich im Verlauf einer Bundestags-Wahlperiode bereits bei Landtagswahlen zeigen und flexibel in die Politik einfließen, wenn sich dadurch die Mehrheiten im Bundesrat ändern. Wenn es aber um Bundesthemen geht, bei denen die Länder zwar Mitspracherecht haben, regionale Spezifika aber keine Rolle spielen, kommt es auf diese Weise zu Entscheidungen, die nicht durch eine tatsächliche Wählermehrheit getragen werden. Insgesamt erwecken diese Verfahren bei den Wählern weniger den Eindruck von mehr Demokratie und Beteiligung als vielmehr von politischen Ränkespielen und Entscheidungshemmungen, die den Prozess intransparent und ineffektiv machen.

 

Bundesrat als direkt gewählter Senat

Stellt man sich nun einen Bundesrat vor, der wie ein Senat in direkter Einzelpersonenwahl (etwa parallel zu den Landtagswahlen) gewählt wird, ist folgende Überlegung bei den Wählern denkbar:

Mit dem Kreuz bei der Bundestagswahl wähle ich das politische Programm einer Partei. Ich stimme mit diesem Programm am besten überein, was bundespolitische Fragen betrifft, und hoffe, dass die Liste von Kandidaten, die diese Partei aufstellt, das Spektrum der politischen Standpunkte, die sich in diesem Programm als Kompromiss und Konsens zusammenbringen lassen, ausreichend abbildet.

Mit dem Kreuz bei einem regionalen Kandidaten für den Bundesrat aber wähle ich eine Person, die unsere regionalen Interessen kennt und vertritt. Dies muss nicht einmal ein Mitglied einer politischen Partei sein, auf jeden Fall müsste es kein bisher aktiver Politiker sein, es könnte sich hier regelmäßig um starke, bekannte Einzelkandidaten aus der Wissenschaft, der Wirtschaft, der Kunst oder dem öffentlichen Leben handeln.

Diese Neubestimmung würde zugleich die intransparente Vergabe von Erst- und Zweitstimmen bei der Bundestagswahl überflüssig machen. Der Bundestag könnte dann ganz in einer Verhältniswahl gewählt werden, er wäre nach den politischen Präferenzen der Bundesbürger zusammengesetzt. Umso wichtiger wäre natürlich dann die Stärkung der einzelnen Abgeordneten im Sinne dessen, was in der vorherigen Kolumne gesagt wurde.

Ein Problem soll sofort benannt werden: Im Sinne der Gleichberechtigung von Regionen im Bundesrat wäre es notwendig, dass die kleineren Bundesländer im Verhältnis zu ihrer Bevölkerung weiterhin mehr Bundesrats-Mitglieder stellen als die großen, bevölkerungsstarken Länder. Dass dies akzeptabel sein kann, zeigt der Senat in den USA, bei dem jeder Staat zwei Senatorenplätze besetzt, unabhängig von der Bevölkerungszahl. Und letztlich ist die Situation im heutigen Bundesrat auch keine andere – es fällt in der öffentlichen Diskussion nur nicht auf, da bei wichtigen Gesetzesentscheidungen, die es in die Nachrichten schaffen, die Stimmverteilungen ohnehin selten entlang regionaler Interessen, sondern entlang der Koalitionszugehörigkeit im Bund verlaufen.

 

Starke Senatoren

Bundesratsmitglieder, die in einer Personenwahl regional direkt gewählt werden, haben natürlich eine starke Position. Das wird durch die kleine Zahl der Mitglieder, die jedem Einzelnen von ihnen eine hohe Sichtbarkeit verleiht, noch verstärkt. Hier würden die Wähler sich direkt vertreten und repräsentiert sehen, zugleich könnten sich diese Mitglieder nicht hinter einer Partei- oder Koalitionsdisziplin verstecken und würden auch ungeliebte, schwierige Entscheidungen offen und direkt gegenüber ihren Wählern persönlich vertreten. Das würde das Vertrauensverhältnis zwischen Bürgern und Politik wieder stärken und der Akzeptanz des parlamentarischen Systems nützen.

Über den Autor

Jörg Phil Friedrich studierte zuerst Physik und Meteorologie und später Philosophie. Er ist Diplom-Meteorologe und Master of Arts in Philosophie. Heute arbeitet er zu Fragen der Religionsphilosophie, der Wissenschaftsphilosophie und der politischen Philosophie. Von Jörg Phil Friedrich erschien zuletzt: Republik in der Krise. Was eine lebendige Demokratie ausmacht. Claudius 2025.

Kolumne Gut verfasst?
In seiner neuen Kolumne „Gut verfasst?“ möchte Jörg Phil Friedrich dazu anregen, das Grundgesetz vor dem Hintergrund aktueller Herausforderungen neu zu bedenken und öffentlich zu diskutieren.

 

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